سیاست‌های تعرفه‌ای تجارت محصولات فولادی

مهندس باقر دزفولی

پس از ماه‌ها چالش رسانه‌ای و جلسات مکرر بین تولیدکنندگان محصولات فولادی و مسوولان ذی‌ربط در وزارت صنعت، معدن و تجارت و سازمان توسعه تجارت درخصوص تعرفه‌های واردات محصولات فولادی به کشور و ادعای انجام دامپینگ توسط صادرکنندگان فولاد از کشورهای چین و روسیه به ایران، در نهایت هیات محترم دولت در مورخ سوم اسفند 93 به پیشنهاد وزارت صنعت، مجموع حقوق و سود بازرگانی 114 قلم محصولات فولادی را به شرح لیست منظم به بخشنامه مذکور، از حدود 4 درصد به میزان 10 الی 20 درصد افزایش داد.

این افزایش بعضا یکسان تعرفه‌ها برای محصولات فولادی، موجب تعجب و اعتراض تولیدکنندگان محصولات واسطه‌ای فولاد ازجمله کارخانجات تولید پروفیل که از اقلام فوق به‌عنوان مواد اولیه استفاده می‌کنند، شد. بعد از شروع سال جدید انعکاس این اعتراضات در جراید و رسانه‌ها مشاهده شد. به نظر می‌رسد مسوولان مربوطه به این نکته توجه نکرده‌اند که اعتراضات انجام شده در نیمه دوم سال 93، در رابطه با نازل بودن تعرفه‌های گمرکی نبوده، بلکه عمدتا اعتراض به انجام دامپینگ توسط بعضی از کشورهای صادرکننده محصولات فولادی به ایران بوده است. از این‌رو این عمل وزارت صنعت نه‌تنها موجب جلوگیری از واردات بی‌رویه محصولات فولادی به کشور نمی‌شود، بلکه این امر باعث افزایش قیمت تمام‌شده تولیدات واحدهای تولیدی فوق و موجب افزایش واردات فرآورده‌های بی‌کیفیت از کشورهای دامپینگ‌کننده نیز خواهد شد.

آنگونه که مشاهده می‌شود تعدادی از این 114 قلم اعلام شده در بخشنامه؛ مواد اولیه کارخانه‌های تولیدی داخلی و صنایع تبدیلی و نورد پایین‌دست صنایع فولاد کشور بوده که متعلق به بخش خصوصی کشور هستند که در سال گذشته به میزان کافی و با توجه به ظرفیت اسمی، نتوانسته‌اند از شرکت‌های بزرگ فولاد کشور مواد اولیه خود را تامین کنند. ازجمله این اقلام در سال 93، می‌توان از ورق گرم نوردشده با ضخامت 2میلی‌متر نام برد. با توجه به پذیرش ایران در سازمان تجارت جهانی به‌عنوان ناظر و در آینده به‌عنوان عضو دائمی؛ این‌گونه اقدامات و تغییرات در تعرفه که منطق مشخصی نیز ندارد، می‌تواند مشکلاتی را برای الحاق ایران به سازمان تجارت جهانی به‌وجود آورد، ضمن اینکه بازی با تعرفه‌های گمرکی برای جلوگیری از ورود قاچاق کالا به کشور و وضع تعرفه به کالاهای وارداتی جهت کسب درآمد و جبران کسری بودجه دولت و تغییر ردیف‌های کالاها از 14 ردیف به 10 ردیف، نه‌تنها اشتباهی در سیاست‌های اقتصادی دولت است، بلکه این‌گونه سیاست‌ها و مانورهای اقتصادی و بازرگانی، مغایر با اصول پنج‌گانه سازمان تجارت جهانی به شرح ذیل است:

1- اصل عدم تبعیض و اصل کامله الوداد.
2- استفاده از محدودیت‌های غیرتعرفه‌ای در تجارت ممنوع است.
3- پس از حذف موانع غیرتعرفه‌ای، کشورها باید تعرفه‌های گمرکی خود را تثبیت کرده و به تدریج آن را کاهش دهند.
4- برای کمک به رقابت محصولات تولیدی در کشورهای در حال توسعه، برقراری نظام تعرفه ترجیحی با هدف اعطای امتیازات تجاری به بعضی از فرآورده‌های این کشور‌ها مجاز است.
5- امتناع از هرگونه اقدامی که جنبه فروش زیرقیمت تمام‌شده دارد (دامپینگ).
بدیهی است در صورت توافق احتمالی در مذاکرات هسته‌ای و برداشته شدن تحریم‌ها، راه جهت پذیرفته شدن ایران در سازمان تجارت جهانی به‌عنوان عضو دائم هموار شده و این اقدامات و سیاست‌های مقطعی، جهت مداوای بیماری‌های بازرگانی کشور، می‌تواند به‌عنوان عوامل بازدارنده در مذاکرات الحاق به سازمان تجارت جهانی مطرح شود. بنابراین برای طراحی نقشه‌راه اصولی برای الحاق به سازمان تجارت جهانی، ضروری است عملکرد کشورهای محوری در این سازمان از زمان تاسیس (یعنی در سال 1995) و حتی عملکرد آنها در سازمان گات مورد ارزیابی موشکافانه قرار گیرد.
گزارش ذیل، گزارشی است که از سال 1995 تا به امروز در زمینه سیاست‌های بازرگانی کشور مزبور در زمینه سیاست‌های تعرفه‌ای محصولات فولادی توسط اینجانب به‌عنوان اولین کارشناس و مشاور فنی کمیته تدوین مقررات صادرات و واردات و تعرفه‌های گمرکی وزارت بازرگانی بعد از انقلاب و مدیریت در شرکت‌های فنی و بازرگانی کشور، تدوین و جمع‌آوری شده است.
پذیرش ایران در بیست و دومین اجلاس سازمان تجارت جهانی (WTO) به عنوان ناظر در خردادماه سال 1384، دارای پیام‌ها و پیامدهایی است که ضروری است موردتوجه مدیران اقتصادی و بازرگانی کشور و به‌خصوص دولت قرار گیرد.
راهی که قرار است در چند سال آینده برای پیوستن به سازمان تجارت جهانی طی شود، راهی است که تعدادی از کشورهای عضو از اول ماه ژانویه سال 1995 یعنی تاریخ تاسیس سازمان تجارت جهانی پیموده‌اند و دراین مسیر، دارای تجربیاتی هستند که سایر اعضای ناظر که قرار است در آینده به این سازمان بپیوندند، باید از این تجربیات استفاده بهینه کرده و از طی مسیرهای اشتباه دیگران دوری جویند. از طرفی بررسی عملکرد بعضی از کشورهای عضو دائمی مانند ایالات‌متحده آمریکا که قبل از سال 1995 میلادی عضو گات بوده است، در زمینه حمایت از صنایع داخلی به‌خصوص صنایع فولاد با وضع تعرفه‌های جبرانی و ضددامپینگ، می‌تواند برای نمایندگان ایران جهت مذاکرات در گروه‌های کاری تخصصی WTO مفید و راهگشا باشد.
با بررسی روند مذاکرات بین کشورهای واردکننده و صادرکننده عضو سازمان تجارت جهانی و کشورهای عضو ناظر و عضو گروه‌های کاری، چالش بین کشورهای وارد کننده جهت وضع تعرفه‌های جبرانی و ضد دامپینگ از یک طرف و کشورهای صادرکننده جهت حذف تعرفه‌های فوق و رد اتهام اعطای سوبسید به تولیدکنندگان از سوی دیگر، کاملا محسوس بوده و موضوع اصلی مذاکرات گروه‌های کاری است. در ایران در صنعت فولاد، همان‌گونه که در اخبار روزنامه‌ها و جراید مشاهده می‌شود، چالش و نزاع بین انجمن‌های تولیدکنندگان فولاد و وزارت صنعت، معدن و تجارت جهت حمایت از صنایع داخلی و افزایش تعرفه واردات فولاد، وجود داشته و در آینده نیز ادامه خواهد داشت.
در این نوشتار سعی شده ضمن بررسی عملکرد یکی از موثرترین اعضای سازمان تجارت جهانی یعنی ایالات متحده در قبل از عضویت در سازمان یعنی سال 1995 و بعد از آن و بررسی و تجزیه و تحلیل تعامل بین این کشور و کشورهای صادرکننده فولاد به آمریکا مانند اتحادیه اروپا، چین، روسیه، اوکراین، ژاپن و عربستان، ابزارهای حمایتی این کشور از صنایع داخلی خود را، برای اطلاع خواننده، تبیین کنیم.
لازم به‌توضیح است که تعرفه‌های اعلام شده در این نوشتار مربوط به سال‌های تدوین این تعرفه‌ها بوده و در حال حاضر شاید جاری نباشد. ضمن آنکه ممکن است بعضی از شرکت‌های اعلام شده منحل یا در شرکت‌های دیگر ادغام شده باشند.

حمایت از صنایع داخلی فولاد
بـازار مصرف داخلی کشور آمریکا از سالیـان دور، به‌عنوان یـکی از بزرگ‌تریـن بازارهای مصرف کالاهای واسطه‌ای و مصرفی در دنیا مطرح بوده و دولـت آن کشور در مقاطع مقتضـی از حـربـه وضع تعرفـه‌های مختلف بر واردات، توانسته بـه‌عنـوان سلاحی بـر علیه دشمنان و مخالفان سلطه خود و بـرای حمایـت از دوستـانش، استفاده کند. همان‌گونه که از سلاح وضع تعرفه بر واردات مس شیلی به کشور آمریکا جهت سرنگونی دولت وقت شیلی استفاده کرد و بـا وضـع تعـرفـه‌های مختلف بر واردات مس از شیلی، اقتصاد تک محصولی شیلی را فلج و دولت مخالف خود را ساقط کرد.

تعرفه‌های جبرانی و ضد دامپینگ
در کشور آمریکا کمیسیون بین‌المللی تجارت (USITC) و وزارت بازرگانی، به طور مشترک مسوولیت بررسی و وضع تعرفه‌های ضد دامپینگ
(Anti Dumping (AD و تعرفه‌های جبرانی vailing duties counter (CVD) را به‌عهده دارند. براساس بند هفتم مقررات تعرفه‌های 1930 مسوولیت بررسی افق‌های 5 ساله آینده کشور آمریکا در زمینه تعرفه‌های فوق به ارگان‌های فوق محول شده است. برای اطلاعات بیشتر در مورد تعرفه‌های فوق و مقررات مربوطه به سایتUSITC مراجعه شود.
براساس قانون فوق، صنایع مختلف ایالات متحده، ممکن است علیه واردات کالاهای مشابه تولیدی خود که براساس دامپینگ شرکت صادرکننده، دارای قیمت پایین‌تری در بازار آمریکا هستند به ITC و وزارت بازرگانی آمریکا شکایت و دادخواست ارائه کنند.
همان‌گونه که براساس گزارش مندرج در مجله STEEL TIMES مورخ مه2001, شرکت‌های تولیدکننده فــولاد مـانند NUCOR و IPSCO و... از 11 کشــور صادرکننده ورق نورد گرم به آمریکا شکایت کرده‌اند. اداره بازرگانی و ITC در بررسی‌های خود، متوجه شد که دامپینگ 11 کشور صادرکننده فولاد به آمریکا، 5 کشور به صنایع فولاد خود برای دامپینگ، سوبسید اعطا کرده‌اند. در مقابل دولت آمریکا نیز تعرفه‌های جبرانی را به میزان 7 الی40درصد و تعرفه‌های ضد دامپینگ را به میزان 38/ 2 الی 239 درصد، جهت کنترل قیمت فولاد در داخل کشور آمریکا وضع کرد.
براساس گزارش فوق، در اثر این عمل غیرقانونی 11 کشور صادرکننده، واردات از این کشورها از 600 هزار تن در سال 1998 به میزان 2/ 4 میلیون تن در سال 2000 افزایش یافته بود.
براساس تعریف ITC، دامپینگ، زمــانــی صـورت می‌پذیـرد که تولیدکننده خارجی، محصــول تولیـدی خود را در ایالات متحده، کمتر از قیمت‌های بازار داخلی خود به‌فروش برساند یا با قیمت کمتر از قیمت تمام شده کالا در داخــل کشـور، در بازارهای خارجی، به فروش برسد.
اعطای سوبسید زمانی به وقوع می‌پیوندد که دولت‌های خارجی صادرکننده فولاد جهت حمایت مالی از تولیدکنندگان و سود تولید، مجبور به پرداخت سوبسیـد بـه تولید و ساخت یا صادرات می‌شوند.
زمانی که اداره بازرگانی آمریکا متوجه شود که محصول وارداتی توسط صادرکننده‌ای مـورد دامپینگ قرار گرفته یا مشمول سوبسید دولت صادرکننده شده است و ITC متوجه زیان واحد صنعتی درکشور شود، در این شرایط اقدام به وضع تعرفه‌های ضد دامپینگ و جبرانی می‌کند.
در 19 دسامبر 2001، ITC گزارشی از وضعیت واردات محصولات فولادی به کشور آمریکا به رئیس جمهور وقت ارائه کرد. این محصولات فولادی به میزان قابل توجهی به کشور مزبـور بــه صنایع فـولاد داخلی آمریکا ضرر و زیان وارد می‌کرد. از 33 قلم محصول فولادی داخلی، 16 قلـم مورد حمله و رقابت شدید کالای مشابه خارجی قرار گرفته بود.
در 5 مارس سال 2002، رئیس جمهور وقت آمریکا، قانون حمایت سه ساله از صنایع فولاد آمریکا را تحت عنوان « STEEL 201 » مورد تصویب قرار داد.
این بخش در قسمت 201 قانون تجارت 1974 که کنگره به رئیس جمهور اجازه داده بود که از صنایع در مقابل خسارات وارده به صنایع فولاد آمریکا در قبال واردات، حمایت کند، اضافه شد. این قانون حمایتی زمانی به تصویب رسید که صنایع فولاد آمریکا با قیمت تمام شده بالای محصول و مشکلات ورشکستگی تعدادی از شرکت‌ها مواجه بود.
گمرک آمریکا در تاریخ 20 مارس 2002 مامور اجرای این قانون حمایت تجاری شد. و براساس روش اجرایی طراحی شده «STEEL 201 » بر واردات فولاد تا 30 درصد تعرفه اضافی وضع شد.
براساس گزارش مجله متال بولتن 10 مه2001، اتحادیه اروپا در مقابل برقراری تعرفه‌های فوق، موضع‌گیری کرده و اقدام فوق را خلاف روند آزاد سازی تجارت و مقررات WTO اعلام نمود.
مسوول تجاری اتحادیه اروپا موضوع فوق را به قوانین تجارت جهانی (WTO) ربط داده و در مذاکرات گروه‌های کاری WTO مطرح کرد. وی موضوع واردات فولاد به آمریکا را مشکل اساسی صنایع فولاد آمریکا ندانسته، بلکه قیمت تمام شده بالا و استفاده از سیستم‌های سنتی و قدیمی در صنایع فولاد آمریکا و مشکل بازنشستگی کارگران را مشکل اصلی دانسته است. وی مدعی شده است که دولت‌های ایالتی در آمریکا، جهت جلوگیری از توقف تولید و مواجه شدن با مشکل بیکاری، اقدام به اعطای سوبسید به صنایع فولاد محلی می‌کنند.
براساس گزارش گمرک آمریکا، عربستان سعودی در سال 2014 اقدام به دامپینگ به صادرات لوله به آمریکا کرده که با عکس العمل گمرک کشور آمریکا یعنی وضع تعرفه ضد دامپینگ مواجه شده است.
از طرفی دیگر در سال 2014، ایالات متحده آمریکا بر صادرات محصولات فولادی به آن کشور تعرفه ضددامپینگ 86 درصدی برای شرکت روسی
severstal و برای سایر شرکت‌های روسی تعرفه 175 درصدی در نظر گرفته بود.
براساس گزارش مجله TODAY MONDAY شماره 58696 آگوست 2002، دولت آمریکا تعرفه‌های جبرانی ذیل را برای واردات محصولات ذیل از شرکت‌های اروپایی برقرار کرد، که در پانل ضد دامپینگ در WTO مورد مذاکره طرفین از اروپا و آمریکا قرار گرفته بود. شرکت فرانسویARCELOR جهت واردات ورق ضدزنگ 5/ 5 در صد، شرکت ایتالیایی ILVA جهت ورق کربنی 26 در صد شرکت سوئدی SSAB جهت ورق کربنی 2 درصد، شرکت فرانسوی USINOR جهت ورق کربنی 15 در صد، شرکت آلمانی SARSTAHL جهت ورق کربنی 14 در صد و شرکت اسپانیایی ARCELOR جهت ورق کربنی 36 درصد.

سیاست‌های حمایت دولت آمریکا از صنایع فولاد داخلی قبل از الحاق به WTO
دولت آمریکا قبل از الحاق به WTO در سال 1995، در زمانی که عضو گات بوده است، نیز دارای سیاست‌های حمایتی از صنایع فولاد بوده و با توجه به مصرف سرانه قابل توجه در آن کشور، دائما مورد توجه صادرکنندگان فولاد بوده است.
دولت مزبور در زمان عضویت در گات (قبل از سال 1995) اقدام به اعمال سیاست‌های حمایتی خود از صنایع فولاد کرده و نکته قابل‌توجه این سیاست، وضع تعرفه‌های حمایتی مختلف، برای شرکت‌های مختلف در یک کشور بوده است.
ملاحظه می‌شود حتی قبل از الحاق آمریکا به WTO، وزارت بازرگانی آمریکا و ITC جهت حفظ منافع و ادامه تولید و جلوگیری از ورشکستگی شرکت‌ها و مشکل اشتغال در کشور ،در مقاطع مختلف زمانی با بررسی دقیق قیمت تمام شده فولاد داخلی و قیمت بازارهای جهانی و قیمت‌های صادراتی کشورهای عمده صادرکننده و کنترل بازارهای جهانی و شاخص‌های جهانی قیمت برای محصولات فولادی، جهت به تعادل آوردن قیمت‌های فروش محصولات وارداتی به کشور آمریکا، میزان تعرفه‌های جبرانی و ضددامپینگ را برای هر یک از اقلام فولادی حتی به‌صورت اعشاری تعیین و به گمرکات اعلام می‌کند.
متاسفانه در کشورهای در حال توسعه از جمله ایران، به علت ضعف سیستم کنترل گمرکات از طرفی و ضعف حقوقی و قوانین و مقررات کنترل‌کننده واردات، به‌خصوص کنترل مکانیزم‌های قیمت کالاهای وارداتی و جلوگیری از دامپینگ صادرکنندگان، زیان‌های قابل‌توجهی به صنایع داخلی از جمله صنایع فولاد که از صنایع استراتژیک کشور است، وارد می‌شود.
البته جهت جلوگیری از زیان‌های فوق و کنترل و نظارت بر واردات، کمیسیون‌هایی در وزارت صنعت و سازمان توسعه تجارت، با حضور نمایندگان صنایع وگمرکات و اتحادیه‌های تولیدکنندگان و مصرف‌کنندگان تشکیل و پس از بررسی‌های لازم، تعرفه هر کدام از اقلام مندرج در کتاب مقررات صادرات و واردات، با ملاحظه منافع تولیدکنندگان و مصرف‌کنندگان، تعیین می‌شود.
ملاحظه می‌شود که هنوز صنعت کشور، تعاریف مشخصی از محصول، مواد اولیه، انرژی و سایر عوامل تولید نداشته و هنوز فاصله ما از کشورهای پیشرفته در زمان الحاق به سازمان تجارت جهانی، قابل توجه بوده و ضروری است قبل از تشکیل کمیته‌های مذاکره کننده جهت حضور در گروه‌های کاری در سازمان تجارت جهانی، به صورت ملی به موضوع فوق پرداخته و با تبیین نقاط ضعف و قوت و شناسایی دقیق مزیت‌های نسبی در هر صنعت، به دنبال رفع نقاط ضعف و استفاده مطلوب از فرصت‌ها بوده و رقابت‌پذیری صنعت کشورمان به‌خصوص صنعت فولاد را افزایش دهیم.
اصلاح ساختار کلان صنعت و تعیین و تدوین دقیق نقش دولت در حمایت و نظارت بر عملکرد صنایع دولتی و خصوصی و اعمال سیاست‌های لازم جهت افزایش بهره‌وری و اعمال سیاست‌های پویا و به‌روز، جهت کاهش قیمت تمام شده کالاهای تولیدی با استفاده از تکنولوژی روز و مناسب، با فرهنگ صنعتی کشور و در نتیجه رقابتی کردن صنایع کشور، پیش فرض اصلی برای آغاز مذاکرات جهت الحاق به WTO است.
با توجه به عدم مخالفت آمریکا با عضویت ایران در سازمان تجارت جهانی (WTO)، نظر به اینکه گروه کاری، متشکل از نمایندگان همسایگان ایران که مراحل عضویت در سازمان تجارت جهانی را به اتمام رسانده‌اند و شرکای اصلی ایران، تشکیل شده است، به نظر می‌رسد در رابطه با مسائل صادرات و واردات فولاد، چالش ایران با کشورهای اروپایی (اتحادیه اروپا) در رابطه با صادرات فولاد ایران به اروپا، یکی از مهم‌ترین موضوعات، در مذاکرات گروه‌های کاری خواهد بود.
در 23 دسامبر 1998 میلادی و در آغاز صادرات محصولات فولاد مبارکه به اروپا، اتحادیه تولیدکنندگان آهن و فولاد اروپا (یوروفر) در رابطه با دامپینگ ایران برای صادرات ورق کلاف گرم فولاد مبارکه به اروپا، شکایاتی را مطرح کرده بود که پس از مذاکرات طولانی و ارائه دلایل کافی از طرف مذاکره‌کنندگان ایران، طبق اعلام دبیرخانه کمیته بررسی بحران بازار فولاد و قوانین ضد دامپینگ معاونت وقت اقتصادی و امور بین‌الملل وزارت معادن و فلزات وقت ایران این شکایت طی نامه مورخ 9 دسامبر 1999 کمیسیون اروپا کان لم یکن تلقی و منتفی شد. از طرفی، نظر به اینکه در سال‌های گذشته، واردات مستقیم و غیرمسقیم ایران از اروپا به مبلغی نزدیک به 20 میلیارد دلار رسیده، طبیعتا گروه کاری عضویت ایران در WTO با محوریت اروپا شکل خواهد گرفت. بنابراین با توجه به مذاکرات هسته‌ای ایران با اروپا، به نظر می‌رسد، ضروری است در این مذاکرات، گروه ایرانی، دقت نظر لازم را معمول دارند.
حذف موانع غیرتعرفه‌ای و ایجاد بستر مناسب و مشابه سایر کشورهای رقیب ایران، برای بازارهای اروپایی و تعمیم معافیت‌های گمرکی برای کالاهای ایرانی برای ورود به بازارهای اروپایی و حذف کلیه تعرفه‌های خاص و ویژه برای کالاهای ایرانی، باید از اهم اهداف مذاکرات باشد.
سیاست حمایت از صنایع داخلی و تلاش جهت برنامه‌ریزی مستمر برای رقابتی کردن صنایع داخلی، در یک برنامه درازمدت و استراتژیک، باید در صدر برنامه‌های کاری دولت به‌خصوص دولت جدید قرار گیرد و ضمن مراقبت از بازار داخلی فولاد به‌عنوان یکی از بازارهای پرکشش منطقه خاورمیانه، با وضع تعرفه‌های کنترلی و جبرانی و ضد دامپینگ، به‌خصوص در زمینه واردات فولاد از کشورهای شمال ایران از جمله چین، روسیه و اوکراین، همزمان اصلاح ساختار صنایع فولاد کشور چه دولتی و چه خصوصی با اعمال سیاست‌های حمایتی و اعطای معافیت‌های مالیاتی و عوارض و اعطای تسهیلات کم‌بهره جهت استفاده از تکنولوژی‌های روز دنیا و تلاش جهت کاهش قیمت تمام شده کالاهای تولیدی، باید در سرلوحه برنامه‌های آتی صنعت، به‌خصوص صنعت فولاد کشور قرار گیرد.